财新记者 安丽敏
根据加码后的限行政策，每辆外地牌汽车一年最多只能办理12次“进京证”，证件最长使用期限为7天。同时，外地车限行范围扩大至北京六环和通州全区。这意味着，外地车一年最多只能在北京大部分市区内使用84天。新政策将于11月1日正式实施。北京交通主管部门认为，此举堵住了汽车限购措施漏洞，而挤压外地车空间，有助于缓解交通拥堵和空气污染。
2011年，北京开始实施汽车限购。当前每年额度为10万个。其中4万个是燃油车额度，由消费者通过摇号取得。其余6万个是新能源汽车指标，按申请先后顺序配置。截至2019年8月，参与北京汽车指标摇号的个人已经超过330万。
当前汽车市场下行，不仅拖累汽车行业，也影响宏观经济消费增速。希望北京解除或放松限购的呼声不绝于耳。
“汽车销量连跌15个月，而最有购买力的市场却被人为限制。”中国汽车工业协会副秘书长师建华说。北京、上海、广州、深圳、杭州、天津等多个城市实施汽车限购。师建华认为，不需要额外政策刺激，只要解除不合理的消费限制，汽车销量就能恢复增长。
2019年4月，国家发改委下发一份提振消费文件的征求意见稿，要求实施汽车限购的城市取消相应措施。5月底，广州和深圳率先响应，两年合计增加18万个新车指标。北京对此态度消极。6月，文件正式发布，国家发改委仅要求取消新能源汽车限购。
只有北京针对新能源汽车设定了牌照数量限制。现实情况是，北京汽车管控措施不断加码。除了“限外”，北京还在酝酿其他措施，既要控制总量，又要降低汽车使用强度。
北京希望通过控制汽车数量和结构，达到治堵和治污双重目的。一名接近市政府的人士称，可能采取的手段包括设置拥堵区和低排放区、向燃油车征收排污费等。
北京地位特殊、情况复杂。历史上，汽车按尾号限行和摇号政策都引发其他城市效仿。“政策只要在北京适用，其他城市就没问题，因为北京能考虑的因素全都考虑到了。”前述接近北京市政府的人士说。
是继续“限”字当头，还是适度放松？北京的一举一动都在外界密切观察中。
汽车总量“天花板”
北京一度是中国新车销量最大的城市。2000年至2010年间，超过300万辆汽车驶上北京街头。同期，中国汽车年销量超越美国，成为全球第一。城市汽车数量迅猛增长，社会副作用让政府措手不及。2010年，北京机动车保有量净增79万辆，为历年来最高。北京交通发展研究中心数据显示，2010年北京日均拥堵时间比2009年增加55分钟。2010年12月，北京工作日晚高峰常发拥堵路段多达1134条。首都成了“首堵”。
此前，北京已采取限行措施。2008年奥运会结束后，北京开始按汽车尾号限行，车辆平均每五个工作日停驶一天。后来，部分家庭增购第二辆车规避限行，政策作用逐步消解。2011年，北京开始实施汽车限购。消费者购车须达到门槛条件，通过摇号取得指标。当时北京每年新增指标数量24万个，2014年缩减为15万个，2018年进一步降至10万个。
据北京市交通委员会统计，北京新车增速从2010年的24.3%降至2017年的2.2%。“刹车”踩得又急又狠，但惯性依然很大。一名北京市政策制定部门人士告诉财新记者，起初北京对汽车保有量设置600万辆上限。2010年北京汽车保有量为480.9万辆，近年北京不断削减新车指标，天花板还是被突破了。2018年底，北京汽车保有量达608万辆。
2019年，北京重新设定目标，希望将汽车保有量控制在620万辆，2020年为630万辆。不愿具名的知情人士称，北京中长期计划是保持700万辆红线不破。
《北京城市总体规划（2016年-2035年）》没有明文提及上述数字，但规划要求将综合交通承载能力作为城市发展的约束条件，采取控拥有、限使用、差别化原则，分区制定拥车、用车管理策略，从源头调控汽车出行需求。
规划提出的具体目标是，到2020年汽车出行比例和车均出行强度降幅力争达到10%到15%，到2035年降幅不小于30%。
过去数年，北京在治堵方面步履蹒跚。历年交通发展年度报告显示，2010年北京交通拥堵系数为6.14，进入中度拥堵区间。2018年这一系数降至5.5，为轻度拥堵。
前述知情人士认为，北京很难放松汽车限购，新能源汽车也不例外。“新能源汽车一样占用道路资源。北京采取这么严厉的措施才取得一点进展，倒退回去是不可接受的。”这名人士说。
北京计划到2030年将PM2.5浓度控制在每立方米35微克，2018年这一数值是51微克。清华大学环境学院教授吴烨告诉财新记者，从绝对数值看，51微克距离35微克差距不大，但实现起来困难重重。能够快速见效的方法都已经用尽，今后要“1微克1微克地抠”。
一名北京市政策制定部门人士称，PM2.5主要有四大来源，分别是工业污染、工地扬尘、机动车和外地输入。当前北京重污染企业已经全部外迁，房地产开发亦受限制，本地能够控制的污染源只剩机动车。北京市生态环境局数据显示，机动车尾气排放对PM2.5贡献度超过40%。
为了减少PM2.5，北京希望进一步调整汽车保有量结构。上述政策制定部门人士介绍，淘汰黄标车和国一、国二排放车型后，北京市已完成约180万辆老旧机动车更换。下一步便是提升新能源汽车占比。
北京已经开始分批将出租车更换为电动车，今后进入城区的物流车也须是电动车。小汽车方面，知情人士透露，2021年左右，北京每年新增购车指标将全部变为新能源。存量小汽车替换也进入决策部门视野。
“北京汽车保有量这么高，新能源汽车占比不断增加，能够稳定持续为降低PM2.5提供支持。”吴烨说。
10月8日，吴烨团队在《自然》杂志子刊发表一篇论文指出，如果到2030年乘用车电动化比例达到27%，其他公共车队电动化比例更高，中国三大城市群PM2.5年均人口加权浓度可削减0.5微克。三大城市群即京津冀、长三角和珠三角。
提升新能源汽车比例有多种手段，最有力的是直接禁售燃油车。中国政府已于2017年9月宣布，启动禁售燃油车时间表研究。当前普遍共识是，禁燃无法“一刀切”，只能分领域、分行业、分地区逐步推进。
2019年5月，智库机构能源与交通创新中心发布《中国传统燃油汽车退出时间表研究》。该报告划分了传统燃油车退出区域层级，北京、上海、深圳和雄安位列第一梯队。报告提出，第一梯队城市可优先在公交、出租、物流车等领域实现电动化，私家车禁售时间最迟为2030年。
北京交通研究部门依据治污和减排目标达成时间测算了三种场景。最激进情况下，北京需要在2022年出台禁售燃油车政策。其他两种场景，禁燃时间分别是2028年和2036年。
北京汽车限购政策正承受巨大压力。汽车零部件公司博世预测，2019年中国汽车销量将同比下跌9%，2020年亦不乐观。国家主管部门连续出台政策，希望提振汽车消费。
一名在京工作的年轻人告诉财新记者，他平时出行主要靠共享汽车和网约车，虽然基本能满足需求，但他仍然希望购买一辆自己的汽车。
摇号中签率屡创新低，北京从2013年开始实施阶梯摇号方案，但配额仍然是杯水车薪。北京市公安交通管理局称，“以家庭为单位摇号”和“以停车位为条件摇号”等更加精细化的方案已在研究之中。
如何盘活现有车牌资源也是争议点之一。2019年北京市“两会”期间，市政协委员、中国人民大学教授张丽华建议，构建车牌流通市场，允许个人拍卖号牌，二手车可带牌交易。
这些措施只是在现有池子内腾挪。一名北京市政策制定人士认为，限制性政策应当是暂时的，不能遇到问题就“一限了之”。
禁售燃油车面临的挑战更多。上述人士称，北京目前有500多万辆燃油私家车，按一辆车对应一个家庭计算，禁燃会影响约1500万人的日常生活，“制定政策不可能不谨慎”。
该人士透露，政府不会采取强制性措施，而是希望新能源汽车能够吸引消费者主动购买更换，政府再适时推出引导措施加以辅助，例如减免新能源汽车停车费。他认为，新能源汽车相对燃油车没有足够竞争力，是当前主要问题。
由于电动车成本较高，中国政府自2010年起提供财政补贴。在补贴加持下，2015年，中国成为全球新能源汽车最大市场。
2019年6月25日，新能源汽车补贴大幅退坡约五成。7月至9月，新能源汽车销量连跌三个月。中国汽车工业协会此前将全年新能源汽车销量预测从年初160万辆调低至150万辆。10月14日，师建华称，150万辆目标也很难达成。
中国新能源汽车以纯电动为主要技术路线，这亦对基础设施提出要求。北京政策研究部门评估认为，2017年前建设的小区中，有10%不具备增加用电设备的潜能。如需增加充电桩，这些小区必须进行改造，且改造恐迟至2035年才能完成。
北京面积更大，汽车保有量仅为东京的三分之一，但东京交通情况远优于北京。这一对比旨在指出另一种思路，即像东京那样，限制汽车使用，而非限制购买。
日本东京采取了多种措施降低汽车使用强度，例如建设发达的轨道交通网，在市中心地区收取高额停车费等。中国工程院院士郝吉明曾在2014年公布一组数据，东京汽车年均行驶里程约为7000公里，北京则高达1.4万公里。2019年北京交通发展报告显示，2018年汽车年均行驶里程达1.2万公里。
北京交通研究院认为，如果北京采取东京路线，将管控重点从限购转移至限制使用，机动车保有量上限可从当前的700万辆调高至1035万辆。
英国伦敦曾是著名的“雾都”，交通拥堵和空气污染都很突出。2004年，伦敦设置中心交通拥堵区域，规定进入该区域的车辆须缴纳拥堵费。2008年，伦敦又设置低排放区，其范围大于中心交通拥堵区，尾气不达标的大型车辆进入该区域也须缴纳费用。
2019年4月，伦敦进一步设置“超低排放区”其范围与中心交通拥堵区重合，将小汽车纳入限制范围，尾气不达标的小汽车须缴纳罚款。
上海财经大学教授马祖琦在《大伦敦低排放区政策述评》中指出，中心交通拥堵收费政策目标是缓解中心城区交通拥堵，低排放区政策则侧重改善伦敦全城空气质量。从实际效果来看，二者互相关联交叉。中心城区收费会抑制汽车流量，从而减少尾气排放；低排放区政策针对高污染车辆收费，也会减少汽车流量，缓解交通拥堵。
马祖琦认为，伦敦的策略值得中国城市借鉴。
6月6日，国家发改委发布的促消费文件也强调，已经实施汽车限购的地方政府应加快由限制购买转向引导使用，同时可划定拥堵区域，对于拥堵区域以外的地区原则上不予限购。
此前，针对收取拥堵费，北京也曾进行讨论。早在2010年，时任住建部副部长仇保兴就曾提出，除了提高中心城区停车费，还需研究征收拥堵费。这一建议旋即引发公众争议。
部分人认为，收取拥堵费实际上是给予富人特权，谁能够支付更高的成本，谁就拥有路权。北京市交通委与世界资源研究所合作开展的一项调查显示，加重工薪阶层私家车主负担，是反对征收拥堵费最主要的原因。
世界资源研究所中国交通项目研究员王颖接受媒体采访时表示，具体政策可兼顾公平，例如制定包括出租车在内的豁免车辆范围，登记在收费区内的私家车享受“打折”政策。
知情人士透露，这些政策都在北京的储备工具包中。政府决策受很多因素影响，这些因素又都在动态变化，很难判断决策时哪个因素占主要地位。“有时候很死板，有时候又很灵活。”这名人士说。
财新实习记者丁宁对此文亦有贡献
据北京市交通委员会统计，北京新车增速从2010年的24.3%降至2017年的2.2%。“刹车”踩得又急又狠，但惯性依然很大。一名北京市政策制定部门人士告诉财新记者，起初北京对汽车保有量设置600万辆上限。2010年北京汽车保有量为480.9万辆，近年北京不断削减新车指标，天花板还是被突破了。2018年底，北京汽车保有量达608万辆。
2019年，北京重新设定目标，希望将汽车保有量控制在620万辆，2020年为630万辆。不愿具名的知情人士称，北京中长期计划是保持700万辆红线不破。
规划提出的具体目标是，到2020年汽车出行比例和车均出行强度降幅力争达到10%到15%，到2035年降幅不小于30%。
过去数年，北京在治堵方面步履蹒跚。历年交通发展年度报告显示，2010年北京交通拥堵系数为6.14，进入中度拥堵区间。2018年这一系数降至5.5，为轻度拥堵。
前述知情人士认为，北京很难放松汽车限购，新能源汽车也不例外。“新能源汽车一样占用道路资源。北京采取这么严厉的措施才取得一点进展，倒退回去是不可接受的。”这名人士说。
走向全面电动化？
PM2.5浓度备受北京市民关注。政府控制汽车总量，还隐含治理空气污染诉求。北京计划到2030年将PM2.5浓度控制在每立方米35微克，2018年这一数值是51微克。清华大学环境学院教授吴烨告诉财新记者，从绝对数值看，51微克距离35微克差距不大，但实现起来困难重重。能够快速见效的方法都已经用尽，今后要“1微克1微克地抠”。
为了减少PM2.5，北京希望进一步调整汽车保有量结构。上述政策制定部门人士介绍，淘汰黄标车和国一、国二排放车型后，北京市已完成约180万辆老旧机动车更换。下一步便是提升新能源汽车占比。
北京已经开始分批将出租车更换为电动车，今后进入城区的物流车也须是电动车。小汽车方面，知情人士透露，2021年左右，北京每年新增购车指标将全部变为新能源。存量小汽车替换也进入决策部门视野。
“北京汽车保有量这么高，新能源汽车占比不断增加，能够稳定持续为降低PM2.5提供支持。”吴烨说。
10月8日，吴烨团队在《自然》杂志子刊发表一篇论文指出，如果到2030年乘用车电动化比例达到27%，其他公共车队电动化比例更高，中国三大城市群PM2.5年均人口加权浓度可削减0.5微克。三大城市群即京津冀、长三角和珠三角。
提升新能源汽车比例有多种手段，最有力的是直接禁售燃油车。中国政府已于2017年9月宣布，启动禁售燃油车时间表研究。当前普遍共识是，禁燃无法“一刀切”，只能分领域、分行业、分地区逐步推进。
2019年5月，智库机构能源与交通创新中心发布《中国传统燃油汽车退出时间表研究》。该报告划分了传统燃油车退出区域层级，北京、上海、深圳和雄安位列第一梯队。报告提出，第一梯队城市可优先在公交、出租、物流车等领域实现电动化，私家车禁售时间最迟为2030年。
北京交通研究部门依据治污和减排目标达成时间测算了三种场景。最激进情况下，北京需要在2022年出台禁售燃油车政策。其他两种场景，禁燃时间分别是2028年和2036年。
限制挑战重重
现实情况远比理想模型复杂。交通政策需要考量的因素，不止拥堵和空气污染两项。北京汽车限购政策正承受巨大压力。汽车零部件公司博世预测，2019年中国汽车销量将同比下跌9%，2020年亦不乐观。国家主管部门连续出台政策，希望提振汽车消费。
一名在京工作的年轻人告诉财新记者，他平时出行主要靠共享汽车和网约车，虽然基本能满足需求，但他仍然希望购买一辆自己的汽车。
摇号中签率屡创新低，北京从2013年开始实施阶梯摇号方案，但配额仍然是杯水车薪。北京市公安交通管理局称，“以家庭为单位摇号”和“以停车位为条件摇号”等更加精细化的方案已在研究之中。
如何盘活现有车牌资源也是争议点之一。2019年北京市“两会”期间，市政协委员、中国人民大学教授张丽华建议，构建车牌流通市场，允许个人拍卖号牌，二手车可带牌交易。
这些措施只是在现有池子内腾挪。一名北京市政策制定人士认为，限制性政策应当是暂时的，不能遇到问题就“一限了之”。
禁售燃油车面临的挑战更多。上述人士称，北京目前有500多万辆燃油私家车，按一辆车对应一个家庭计算，禁燃会影响约1500万人的日常生活，“制定政策不可能不谨慎”。
该人士透露，政府不会采取强制性措施，而是希望新能源汽车能够吸引消费者主动购买更换，政府再适时推出引导措施加以辅助，例如减免新能源汽车停车费。他认为，新能源汽车相对燃油车没有足够竞争力，是当前主要问题。
由于电动车成本较高，中国政府自2010年起提供财政补贴。在补贴加持下，2015年，中国成为全球新能源汽车最大市场。
2019年6月25日，新能源汽车补贴大幅退坡约五成。7月至9月，新能源汽车销量连跌三个月。中国汽车工业协会此前将全年新能源汽车销量预测从年初160万辆调低至150万辆。10月14日，师建华称，150万辆目标也很难达成。
中国新能源汽车以纯电动为主要技术路线，这亦对基础设施提出要求。北京政策研究部门评估认为，2017年前建设的小区中，有10%不具备增加用电设备的潜能。如需增加充电桩，这些小区必须进行改造，且改造恐迟至2035年才能完成。
另一种可能
北京交通研究院提供的2015年对比数据显示，日本东京都市圈总面积约为1.35万平方公里，汽车保有量为1586万辆，平均千人保有量达449辆；北京市总面积为1.6万平方公里，汽车保有量为562万辆，平均千人保有量为258.7辆。北京面积更大，汽车保有量仅为东京的三分之一，但东京交通情况远优于北京。这一对比旨在指出另一种思路，即像东京那样，限制汽车使用，而非限制购买。
日本东京采取了多种措施降低汽车使用强度，例如建设发达的轨道交通网，在市中心地区收取高额停车费等。中国工程院院士郝吉明曾在2014年公布一组数据，东京汽车年均行驶里程约为7000公里，北京则高达1.4万公里。2019年北京交通发展报告显示，2018年汽车年均行驶里程达1.2万公里。
北京交通研究院认为，如果北京采取东京路线，将管控重点从限购转移至限制使用，机动车保有量上限可从当前的700万辆调高至1035万辆。
英国伦敦曾是著名的“雾都”，交通拥堵和空气污染都很突出。2004年，伦敦设置中心交通拥堵区域，规定进入该区域的车辆须缴纳拥堵费。2008年，伦敦又设置低排放区，其范围大于中心交通拥堵区，尾气不达标的大型车辆进入该区域也须缴纳费用。
2019年4月，伦敦进一步设置“超低排放区”其范围与中心交通拥堵区重合，将小汽车纳入限制范围，尾气不达标的小汽车须缴纳罚款。
上海财经大学教授马祖琦在《大伦敦低排放区政策述评》中指出，中心交通拥堵收费政策目标是缓解中心城区交通拥堵，低排放区政策则侧重改善伦敦全城空气质量。从实际效果来看，二者互相关联交叉。中心城区收费会抑制汽车流量，从而减少尾气排放；低排放区政策针对高污染车辆收费，也会减少汽车流量，缓解交通拥堵。
马祖琦认为，伦敦的策略值得中国城市借鉴。
6月6日，国家发改委发布的促消费文件也强调，已经实施汽车限购的地方政府应加快由限制购买转向引导使用，同时可划定拥堵区域，对于拥堵区域以外的地区原则上不予限购。
此前，针对收取拥堵费，北京也曾进行讨论。早在2010年，时任住建部副部长仇保兴就曾提出，除了提高中心城区停车费，还需研究征收拥堵费。这一建议旋即引发公众争议。
部分人认为，收取拥堵费实际上是给予富人特权，谁能够支付更高的成本，谁就拥有路权。北京市交通委与世界资源研究所合作开展的一项调查显示，加重工薪阶层私家车主负担，是反对征收拥堵费最主要的原因。
世界资源研究所中国交通项目研究员王颖接受媒体采访时表示，具体政策可兼顾公平，例如制定包括出租车在内的豁免车辆范围，登记在收费区内的私家车享受“打折”政策。
知情人士透露，这些政策都在北京的储备工具包中。政府决策受很多因素影响，这些因素又都在动态变化，很难判断决策时哪个因素占主要地位。“有时候很死板，有时候又很灵活。”这名人士说。
财新实习记者丁宁对此文亦有贡献
设计：高旭
版面编辑：王喆
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