财新记者 常红晓 上官敫铭 周凯莉 罗洁琪 周琼 张艳玲
《营养的贫困》最初发表时,中西部贫困地区学生的营养缺乏是如此地令人忧心:接受调查的1458名小学生,12%发育迟缓,72%上课期间有饥饿感,男寄宿生体重比全国农村学生平均水平低10公斤,身高矮11厘米,女寄宿生则是低7公斤、矮9厘米。
报道也如实记录了宁夏西吉、广西都安、云南寻甸等地调查到的实际境况,并迅速引发媒体和高层关注。从当年秋季学期起,中央财政开始为全国680个贫困县的2300万学生,提供每人每天3元的补助,用于免费午餐。而公益组织发起的各类免费午餐项目也很快成长起来。
一定要让贫困儿童吃好饭,获得更平等的成长机会。这样的想法,驱使着记者们不断回到现场。
以下为《营养的贫困》报道原文

2月27日下午,北京东联大厦四层会议室。中国发展研究基金会就中国农村贫困学生营养状况调研召开新闻发布会。
“近期对四省农村1458名10岁-13岁小学生的体检发现,农村学生存在严重的营养不良和发育迟缓。100个农村孩子中有近12个生长迟缓,身高低于同龄城市孩子6至15厘米,还有9个体重低于同龄城市孩子约7至15公斤。”
2011年2月23日,宁夏固原市西吉县西滩乡,西滩中心小学一年级一班的马燕正在吃从家带的馒头。 牛光/财新记者
在中国人均GDP已近4000美元、全国财政收入突破8万亿元的今天,谈到这些令人难堪的数字,中国发展研究基金会秘书长、“贫困地区寄宿制学校儿童营养改善项目组”组长卢迈语气沉重。
卢迈指出,营养摄入严重不足是学生营养不良和发育迟缓的主因。当日发布的这份报告呼吁,中央和地方政府应增加投资,全面实施学生营养干预计划,让所有农村贫困生享有营养餐。
难堪的现实
营养不良是发展中国家常见的儿童疾病。在中西部地区,近年来儿童营养不良虽有改善,但问题依然突出,这被学者形象地称为“营养贫困”。
更严重的是,“营养贫困”发生在数千万未成年人身上,严重性并不亚于“收入贫困”。
营养不良影响儿童的体能、智力的发育。据专家测算,营养不良导致的智力发育障碍、劳动能力丧失、免疫力下降以及各种疾病,直接经济损失可占发展中国家国民生产总值的3%-5%。这是一种巨大的人力资本损失。
此次由中国发展研究基金会历时数月组织的专项调查,涉及中西部四个国家级贫困县,分别是青海省乐都县、云南省寻甸县、广西壮族自治区都安县和宁夏回族自治区西吉县。
2011年2月23日,宁夏固原市西吉县西滩乡,学生们每天早上要翻山越岭走七八里山路,在八点以前赶到学校。 牛光/财新记者
2010年下半年,项目组对上述四个国家级贫困县1674名四至六年级小学生做了体检,对503名学生进行了问卷调查,并到60户学生家入户访谈。同时也调查了寄宿生家长、学校管理者、县教育和财政部门、省(区)教育和财政部门等相关官员。
这是一个具有全国性视野的抽样调查,发现的贫困学生营养问题的严重性远远超过此前预期。
调查组发现:与2005年全国学生体质测量结果相比,四省区受调查的小学生中,10岁年龄组孩子的体重比2005年农村学生平均体重低3公斤;13岁年龄组中,男、女生体重分别低10公斤和7公斤,男、女寄宿生的身高分别比2005年全国均值低11厘米和9厘米。
项目组此前在广西都安县的调查还发现,当地农村很多13岁男孩的身高和体重,只相当于全国平均的农村11岁和城市10岁男生的水平,存在严重的发育迟缓。
各种营养素的匮乏更加触目惊心。
调研发现,在宁夏西吉、广西都安、云南寻甸,寄宿学生每日摄入热量仅为专家推荐量的62%、66%和68%,钙铁锌等微量元素摄入低于20%;广西都安县寄宿生的维生素C的摄入量几乎为零。接受调查的学生中,有72%的学生上课期间有饥饿感,其中每天都会有饥饿感的高达三分之一。
目前学校供餐缺乏专业的营养指导,难以实现均衡营养的目标。由于经费有限,学校在供餐时往往量入为出,以当地农产品和饮食习惯为准,没有合理膳食和均衡营养。
在宁夏回族自治区西吉县,寄宿制学生每日两顿饭都是土豆面。监测发现,学生维生素C摄入量仅为推荐量的30%,钙的摄入量为17%、铁的摄入量为15%。
近年来,受计划生育政策的影响,农村学校生源锐减,诸多小学和初中被撤并,寄宿制学生数量猛增。这导致原本分散在家庭中的学生饮食和营养问题集中呈现。
NGO应对
2007年初,中国发展研究基金会发起“贫困地区寄宿制小学学生营养改善项目”(下称营养配餐项目)。截至2009年10月,该项目在广西、河北等十多所农村寄宿制学校推行。
上述十多所项目学校分布于广西壮族自治区都安县和河北省崇礼县。实施中,寄宿制学生首先接受了体能、体质和心理测试。然后,项目帮助学校制定营养配餐计划,建立学生食堂。学生自带或购买主食,而项目则负责提供副食,以改善学生的营养。
两年后,2009年10月16日,中国疾病预防控制中心专家组评估发现:较之未实行营养干预的学生,项目学校的学生身高平均增高了1.4厘米。同时,营养餐对学生的体质、体能、学习成绩都有积极影响,精神面貌焕然一新。
2011年2月20日 宁夏固原市西吉县沙沟乡东庄村。沙沟小学二年级学生八岁的马梅在家里做功课。 牛光/财新记者
基于此,2008年初,中国发展研究基金会向国务院领导上报了题为《从农村寄宿制学校入手,实施国家儿童营养改善战略》的建议。同年4月,温家宝总理批示:“要增加政府对寄宿制学校贫困学生的补助力度,改善学生的营养状况。”
此后,中央和地方财政对全国“农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助”资金(下称“一补”),由重点解决寄宿生“上学难”,转向对贫困生给予“生活补助”。
2008年起,中国提高了农村寄宿学生的生活补助标准,并实现对西部地区的全覆盖。当年,中学生每人每天补助3元,全年750元;小学生每人每天2元,全年500元。从2010年秋季开始,该标准已提高到小学生每人每年750元,初中生每人每年1000元,共覆盖了1225万贫困寄宿生。
据官方统计,2007至2009年,中央财政三年累计对中西部地区的“一补”支出为95.5亿元;2010当年,中央和地方财政的“一补”支出总额已超过100亿元。
地方政府也在努力。自2010年秋季起,重庆市全面实施“中小学生营养促进工程”,由财政全额出资,免费为贫困寄宿制中小学生提供饮用奶或鸡蛋,并提供爱心午餐,目标是“到2012年全市中小学生营养不良率在2008年基础上下降5个百分点,身高增长1-2厘米”。
2011年2月23日,宁夏固原市西吉县西滩乡,西滩中心小学一年级一班,煮熟的鸡蛋已被放到教室等待发给学生。 牛光/财新记者
在宁夏回族自治区,2010年秋季,宁夏回族自治区财政专门拿出4688万元,实行营养干预,确保中南部山区全部农村义务教育学生和县城义务教育阶段寄宿生“每人一天一个鸡蛋”。
2011年2月23日,宁夏固原市西吉县西滩乡,6岁的李瑞在教室里吃免费发的鸡蛋。 牛光/财新记者
投入缺口
尽管中央和地方对西部地区贫困学生营养干预日渐重视,但是,受制于普遍而严重的收入贫困,受制于学校大规模撤并带来的寄宿生骤增,现有财政投入依然不能满足对所有贫困生实行营养干预的需求
中国发展研究基金会项目组在调研中发现,中央和地方财政资助的对象只限于“农村寄宿制学生中的贫困生”,并不能覆盖全部寄宿制农村中小学生。在西南和西北一些省,由于贫穷,很多走读学生也存在营养不良问题。
官方材料显示,截至2006年,中国义务教育阶段寄宿生总数达到3000万人,除了东部省份,有近2300万分布在中西部农村地区。
近年来,全国小学生数量持续减少。截至2009年底,全国义务教育在校生10071.47万人,比上年减少260.04万人;共有小学28.02万所,比上年减少了2.07万所,大多是农村小学。
2009年,初中学校数、招生人数、在校生数也正在减少。截至2009年底,全国共有初中5.63万所(含职业初中200所),比上年减少1600所。当年,全国初中在校生5440.94万人,比上年减少了144.03万人。
农村义务教育学生减少,导致诸多学校被撤并,学生只能到寄宿制学校就读,寄宿生人数激增。
北京师范大学教育学部教育经济研究所学者成刚,曾对中西部23所农村初中和小学的1288名学生做过问卷调查。据他估计,在中国农村地区,小学三年级以下的学生,约有30%学生寄宿;四年级以上寄宿生占70%以上;到了初中,农村孩子的80%以上在学校食宿。据此计算,全国农村寄宿制学生人数可能高达3400万以上。
按中西部地区学生占全国75%左右计算,全国中西部农村寄宿制学生接近2600万人。但截至2010年,中央和地方财政的“一补”资金只覆盖了中西部农村1100万寄宿生,仅占全国中西部农村寄宿生总量的40%多一点。
专家预计,如果把中西部农村2600万义务教育寄宿生全部纳入补贴范围,大约需要187亿元;如按人均每天补助4元计算,全国则需投入260亿元。
但是,2010年,中央和地方财政对贫困寄宿生的补助仅有100亿元。其中,中央财政拿出了57亿元,地方财政出资43亿元。
按中央政策,中央和地方财政各承担一半,但地方因财政困难,难以按规定配套,结果是更多孩子得不到补助,或原有补助“被打折”。
在乐都县,由于“僧多粥少”,各级财政拨付的生活补助经费有限,而且补助学生的人数没有年度调整机制,随着寄宿生人数的急剧增加,人均能得到的补贴明显减少,学生由此改善营养的机会也在减少。
财新《新世纪》记者在青海乐都县采访时发现,2009年初,该县因学校布局规划调整,撤并农村学校,全县中小学寄宿生人数从2008年的3278人剧增至6667人,但由于补助款依然按2007年的数据拨付,乐都县教育局只能按人头分摊补助费。
以瞿昙镇中心小学为例,学校每学期实际上只能领取三个月的营养补助费,每次只有2.6万元,其余2个月的缺口,则需向家长收取实物填补,每学期折合人民币约为30元至80元。
机制障碍
中国发展研究基金会报告指出:一方面,中国政府用于农村贫困生的营养干预投入太少,难以实现全覆盖;另一方面,现有每年100亿元的财政补助资金(所谓“一补”资金),由于现存体制、机制等障碍,在改善学生营养的成效“仍然有限”
首先,现有“一补”资金政策目标模糊。这些“一补”资金,到底怎么用,如何用于改善学生营养,各地各部门认识不一,做法各异。比如,广西财政部门规定,该补助必须以现金发到家长手中,结果这笔钱部分被家长挤占,挪做他用。
广西都安就是典型例证。2007年-2009年,中国发展研究基金会曾在此开展“学生营养改善项目”,选择该县三只羊乡小学和古山小学两所寄宿制学校作为试点学校。试点明显改善了学生的体质和体能,提高了学习成绩。
但是,令人失望的是,为时两年的营养干预试点2009年到期后,上述两所学校的食堂宣告停办,学生的用餐方式、寄宿生的营养摄入量退回到2007年前的状态。其原因即在于地方财政部门统一要求把生活补助发给家长,导致学校食堂被迫停办 。
其次,诸多中西部地区学校缺乏提供营养餐的能力,或没有食堂,或没钱请厨师,导致改善学生营养无从谈起。值得注意的是,由于寄宿制学校数量有限,一些本应寄宿的学生无法寄宿,不具备生活补助的资格。
在现有教育投入体制下,学校供餐所带来的食堂员工、水电煤等方面的支出和管理成本,没有被纳入财政性教育经费大盘子。部分学校把食堂承包出去,甚至干脆停办,最终导致学生的用餐费用大幅上升。
课题组实地调查发现,现有生活补助费的发放普遍滞后。有些省份甚至学期结束了还没把钱发给家长。而在西部地区很多寄宿制学校,尤其是小学,根本就没有食堂,更没钱请厨师。即便政府加大了补助力度,改善学生营养仍然是一句空话。
学校的管理和执行能力也是问题。
目前,各地生活补助资金的使用,主要有三个办法:一是“供应式”,把补助给学校食堂,为寄宿生提供伙食,缺口由学生补足;二是“购买式”,补助款充值到学生的饭卡或饭票中,由学生持卡、票在学校食堂就餐,不足部分家长再以现金补足;三是“直补式”,补助现金直接发给学生或家长,学校不负责供餐,至多负责蒸饭。
实践证明,把寄宿生财政补助直接发给学生或家长,无法确保这些资金真正用于改善学生的饮食质量。同时,即使是同样的补助方式,由于各地学校和政府执行力不同,效果也大相径庭。
比如,青海和宁夏都实行“供应式”办法,效果也有差异。在青海乐都,调查显示,学生在校能量摄入量达到推荐量标准的87%,绝大多数学生表示满意。
2011年2月23日,宁夏固原市西吉县西滩乡,西滩中心小学一年级,8岁的刘定国正在剥鸡蛋皮。 牛光/财新记者
在宁夏西吉县,受调查学生每月需向学校补交30斤土豆和30斤面粉,每天能吃到就是两顿土豆面,维生素C的含量仅为推荐量的30%,钙为17%,铁为15%。大部分学生认为,学校的伙食和家里的差不多。
难题何解
营养学家陈春明教授告诉财新《新世纪》记者,专业研究发现,改善儿童营养,具有国家的“公共服务政策”的性质,目前是一种最有价值的人力资本投资,政府理应承担改善儿童营养的责任。目前是否实行儿童营养干预,很大程度上不是财力问题,而取决于政府能否把此事放在优先地位。
美国等发达国家很早就对儿童营养进行干预,为学生提供免费午餐。很多发展中国家也先后出台儿童营养的国家政策,如泰国、菲律宾、斯里兰卡、肯尼亚、墨西哥、哥斯达黎加等,都取得了良好效果。
投资于学童的营养干预,是防止贫困代际传递、根本消除贫困的战略举措。按国际经验,接受营养干预的孩子成年后,人力资本价值会更高,收入可明显提高。考虑到由此新增的社会财富、扶贫资金的节约、医疗费用的节省,营养干预的收益就更为可观。
中国发展研究基金会报告建议,中国政府应尽快完善儿童营养干预政策,把对儿童的营养干预作为国家的一项基本职责,并由执政党和中央政府对儿童营养做出政治承诺。
首先,中央政府应在学生营养餐的立法、管理、监督和资金筹措等方面承担更大责任。尽快建立学生营养改善的部际协作机制,由教育部门负责,财政、农业、卫生、检疫等部门配合协作,确保从体制上提供符合标准的营养餐。
其次,中央和地方政府应加大投入,在农村寄宿制学校普遍建设食堂,全面推广学生营养餐,让孩子们“都能吃上热饭菜”。当务之急是在政策上明确:现有针对“寄宿制贫困生的生活补助”是学校供餐的专项资金,目标应集中于改善学生的营养不良。
第三,扩大各级财政对农村贫困生补助的覆盖面。在贫困地区乡镇以下学校,财政对学生的生活补助应覆盖所有学生,非寄宿生的午餐也应纳入政府保障范围。在非贫困地区,生活补助可主要针对贫困生。
中国发展研究基金会秘书长卢迈也指出,改善学童的营养,是国家和家庭的共同责任,不应该也不可能要求国家全包下来。这是因为,中国目前还是一个中低收入的发展中国家,财力有限,而急待处理的问题很多。
更重要的是,中国的社会福利制度建设,必须避免国家全包、福利膨胀、损害发展、难以为继的局面,而应该建立由政府、社会、家庭多方分担的体制。
卢迈指出,他主张的是“补助”,使学生的营养有所改善,而不是“国家全包”,“免费就餐”。
本文原载于《财新周刊》2011年第8期,发表于2011年02月28日
文字编辑:张进
设计:李靖华
版面编辑:王喆 沈欣(实习)
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