财新记者 薛健聪 王晓庆 包志明 蒋飞 徐和谦 图片记者 郭现中
部门沟通不畅,信息传播卡壳,人流预判失误,安全保障失位,终致上海外滩36人死于踩踏的悲剧 2014年的最后一天,上海外滩。夜景璀璨,人潮汹涌。一片喧腾的新年倒数中,致命的踩踏突然吞噬了36个生命。
  遇难者大多是20岁出头的年轻人,最小的只有12岁;另有49人受伤。截至1月7日11点,一名危重伤员还未脱离危险。情形之严重,多年来罕见。
2014年12月31日11点37分,上海市黄浦区外滩陈毅广场,踩踏事故现场人群挤作一团
  1月6日,国务院副总理马凯在全国安全生产电视电话会议上说,迎新年之夜上海市外滩发生群众聚集踩踏事件“社会影响极其恶劣”。这一天,也是踩踏罹难者的“头七”。
  1月7日,上海市和黄浦区两级政府表态将严肃问责踩踏事件。上海市委书记韩正说,“外滩拥挤踩踏事件,是血的教训”。事发地黄浦区区委书记周伟表态“要承担起责任”。目前上海方面的调查组由常务副市长屠光绍牵头。
  正式调查报告可能要等到春节之后才能产生。虽尚未有结果,上海有关部门已对外统一口径,将踩踏惨剧统一称为“事件”而非“事故”,并强调“群众自发前往外滩”和“拥挤导致”。
  这一口径显出仓促。财新记者多日调查,逐步还原了此次严重事故前后的更多细节。外滩是上海的窗口,全国甚至国际知名,但此次节日安保工作并未放到市一级政府层面统一协调部署。多个部门之间信息沟通不畅、诉求不同,导致假日人流预判失误,外滩区域应有的安全保障未能到位;信息传播卡壳,未能及时引导人群避开拥挤景点。
  ——2014年11月,此前已连续举办三年的外滩灯光秀活动未获得上海市公安局重大活动办公室批准,后者主要顾虑安全因素。市公安局因此卸下了沉重的“包袱”,外滩的安保措施进而降为(黄浦)区级管理,警力大打折扣。
  ——但是,灯光秀的主办方东方卫视以及与之合作的黄浦区出于商业和旅游竞争力等因素考虑,将活动改在距离北外滩不远的外滩源举行,人数限定在2000人。批准进行5000人以下的大型活动,正在区一级政府的权限之内。外滩源灯光秀活动凭票入场,均为赠票,主要由黄浦区和东方卫视客户分享,未对外公开。黄浦区一些领导不仅参加观看演出,还于演出开始之前,在外滩源附近的高档餐厅享用了价格不菲的晚餐。
  ——“传统灯光秀已取消”这一信息,并未进行充分和准确的传播和告知;同时,黄浦区着重宣传易址后的外滩源灯光秀跨年晚会,宣传中有意无意两秀相混。大量市民和游客仍然乘兴前往外滩希望一睹精彩的跨年演出,当晚人流量并未因活动取消而减少。
  ——外滩向来是上海标志性景点和节假日人流聚集场所。鉴于往年跨年活动交通管制给市民带来不便,事发当晚外滩区域没有封闭地面交通,距离外滩最近的地铁二号线南京东路站也未关闭,反而延长运行至零点30分左右。游客源源不断地通过南京东路等主干道涌向安保薄弱的外滩,并在南京东路与中山东一路路口的陈毅广场汇集。警方预案中的限流措施在人潮冲击下陷于崩溃,终致惨剧发生。
人流失控
从杭州坐高铁到上海,不过一个小时。12月31日下午,浙江大学马来西亚籍留学生陈蔚,带着从老家来的表姐黄慧瑜到上海过元旦。晚上11时,是她们到达外滩的时间。
  与许多同学一样,复旦大学云南籍女生杜宜骏,选择在新年的最后一天去外滩跨年。从学校坐地铁到二号线南京东路站,十分便捷。
  河南小伙梅贺春供职于上海的一家房地产中介。平时工作压力大、难得休息,在这个特殊的日子,梅贺春与同事相约去外滩看看。
  正是热情似火的年纪。年轻人们三五结伴,有的戴着闪烁的牛角,手舞荧光棒,在浪漫的夜色中走向灯火斑斓的外滩。
  当晚22时44分,上海地铁全天客流量突破1000万人次。通往外滩的主干道南京东路,此时已经是摩肩接踵。在现场的大学生告诉财新记者,南京东路虽然拥挤,每个路口都有交巡警把控,人群缓缓移动还比较有秩序,但当他们穿过南京东路、中山东一路路口到达外滩时,发现场面已经近乎失控。
  由于没有封路,一些私家车、出租车和公交车陷入人群无法动弹,宛如海洋中一个个孤岛。人群挤压在一起,裹挟其中的人不再自由,只能随波逐流。多位复旦大学的同学告诉财新记者,他们原本不想上外滩观景台,却身不由己被推了上去。在他们身边,许多仍在期待看到灯光秀的游客逐渐失去了耐心。“这是一个玩笑吗?”一位外国游客说。
  外滩是位于黄浦江西岸长约2公里的狭长地带。南京东路路口的陈毅广场周边是整个外滩的交通枢纽,从陈毅广场拾级而上的观景台面朝对岸的东方明珠和黄浦江转弯处,背靠外滩历史建筑群,也是观景最佳的位置。
  从南京东路涌出来的人群,不断在陈毅广场汇集。往年举办的灯光秀实际上并不在这里,而是从这里往南300米左右、正对着中山东一路12号原汇丰银行大厦(现浦发银行大厦)和中山东一路13号原海关大厦的位置。当新年临近时,灯光会打在两栋大楼上,制造出美轮美奂、不断变化的图景,一直持续到跨年倒计时。
  从南京东路涌出来的人们,登上陈毅广场的观景台之后原地等候演出开始,不再移动。人越聚越多。
  他们并不知道,外滩灯光秀已经取消。早在2014年11月间,因安全担忧,上海市公安局重大活动办公室就已否决了这一活动。
  警方对陈毅广场观景台采取了限流措施。据一位复旦大学学生回忆,晚上10时左右他们来到外滩时,陈毅塑像背后(北侧)的台阶有警察把守,只下不上;塑像正对的南侧台阶则是只上不下。但是南侧台阶由于人流太多,几位警察很难控制局面。
  根据财新记者采访获知,今年集中在外滩南北2公里区域内的民警约有370人,武警约有120人,较往年有一定程度的缩水。这一警力配置,相当于每100米的直线距离配备25人。
 由于人手严重不足,警员无法在需要进行流量控制的位置肩并肩站人墙,而只能分散劝导。部分不文明游客施放孔明灯、强行冲破警方隔离的做法,也极大地耗费了警员的精力和注意力。
  多位目击者回忆,出事的南侧台阶“没有警察”或者“只有少量警察”。事实上,当时有维持秩序的警察在场,但是在汹涌的人流面前无能为力,很快他们的单薄防线就被冲破,淹没在人群中。
  通过南侧台阶登上平台的人越聚越多,形成了与地铁车厢相似的拥挤情形——先走到平台上位置靠里的人感觉相对松动,但是平台靠近入口的位置拥挤不堪,处于危险的临界点。当入口处的人想走下平台时,亦无可能穿过平台上静止簇拥的人群到达数十米之外的北侧出口,于是只能转身折返。
  晚上11点30分左右,也就是踩踏发生之前,平台上已经有女性晕倒,继而发生恐慌。靠近入口的人开始往下涌试图离开;但是平台下面希望一睹跨年表演的人们,却继续往上挤,台阶上两股人流对冲在一起,越贴越紧。卷入其中的人完全身不由己,开始大声呼救。
  数分钟后,刚才还在呼救的一些女性最先沉默了,她们已因窒息昏迷。台阶下方的警察要求人群后退,这一努力产生了效果,只是人群松动之后,原本相互顶撞的平衡被打破。11时35分左右,台阶上方力量占优的人群突然加速倾泻下来,将最下方的人成片压倒,接着后面的人层层叠叠地倒在前面的人身上。
  《南方都市报》的一位记者恰在事发现场的平台上,其拍摄的视频是目前惟一相对完整记述踩踏过程的影像资料。从视频上看,事故发生的第一时间,现场只有三到四名警员。
  爬上围墙的几位男子大声向平台上的人群呼喊“往后退”,大约在11时50分,人潮得到控制。台阶上方腾出空间,一些倒下的人被拉起来,但在他们身下还压着更多的人。一位第一时间救援的市民对财新记者说,有的年轻人被拉出来时已经没有了心跳和呼吸。
  外滩拥挤的状况阻碍了救援力量,警方只能强行切入,将伤员抬至马路上建立封锁圈,并与现场懂得急救的志愿者一起对昏迷者实施心肺复苏。
  最先赶到的救护车很快被装满,现场甚至征用了附近的公交车运送伤员。道路拥挤、车行缓慢,耽误了宝贵的抢救时间,许多伤员在送往医院时已无生命体征。医生告诉财新记者,伤者以胸外伤和创伤性窒息为主;缺氧4分钟至6分钟,脑功能就会严重受损,时间越长,救治机会越小。
  陈蔚,杜宜骏,梅贺春……36个年轻人,永远消失在上海的寒冷的夜里。
2014年12月31日,上海市黄浦区外滩陈毅广场,踩踏事故现场残留下被挤掉的鞋子等物件
2014年12月31日,上海市黄浦区外滩陈毅广场,踩踏事故现场残留下被挤掉的鞋子等物件
另一场灯光秀
观景台上,在死神脚下辗转求生的游客,并不知道已取消的外滩灯光秀,当晚已移师500米外的外滩源。
  虽然与外滩名称相近,外滩源不是外滩。外滩源是一片比外滩万国建筑群年代更早的西洋建筑聚落,拥有十余座起建于19世纪晚期至20世纪二三十年代的西式风格建筑,但长期以来并未得到妥适的开发和管理。直到2003年,外滩源项目才被上海市政府列入年度重大建设投资计划,并委托新黄浦集团进行开发;试图以引进零售、金融、文化、餐饮、画廊等业者的形式,对这批历史建筑加以活化利用。外滩源改造开发的一期工程项目,则在2010年间相继开放。
  根据事前介绍,今年首度由黄浦江外滩转移到外滩源举办的灯光秀,“将利用外滩源文化广场周边的外滩源1号、老教堂等经典老建筑群墙面、街道、舞台等空间,综合运用影像、激光、灯光等多项技术,继续为观众献上精彩的视觉盛宴。”
  这场秀实际上并不公开。2000张票原本计划对外出售,后来改为内部赠票。有一半票由东方卫视发给集团的客户和合作共建单位,另一半在黄浦区机关内部消化。灯光秀的地点安排在外滩源建筑群中间的露天广场,灯光投影在搭建好的背景墙上,并且增加了真人表演。在彩排和演出期间进行了内外两层封锁,有不知就里的市民前往时,被保安告知“有钱也买不到票”。
  财新记者获悉,外滩源演出当晚,部分黄浦区参加活动的领导还曾在外滩源附近一家高档餐厅用餐。宴饮餐厅为“益丰外滩源”商场(原益丰洋行)的一家名叫“空蝉”的日本菜餐厅。这家餐厅以及整个外滩源的物业管理都由上海外滩源发展有限公司负责,后者是外滩源投资开发(集团)有限公司旗下企业,最终控制人是黄浦区国资委。
  部分黄浦区领导用餐的“空蝉”日本菜餐厅的物业管理由上海外滩源发展有限公司负责,后者最终控制人是黄浦区国资委。空蝉整个店只有四个包间,分为12人座、10人座、6人座、2人座。餐标只有三档——每人1888元、2888元、3888元,不点菜。
  服务员没有回应跨年晚上有没有领导来,只说当晚全部提前订满。另外,由于餐厅属于区国资公司,有区领导来吃饭可以签单。
灯光秀取消 安保降级
在外滩举行跨年灯光秀活动,早在2014年11月初的申报阶段,就已被上海市公安局重大活动办公室否决。当时这一部门给出数条理由,不同意继续举办此项活动,认为前一年的跨年灯光秀活动观看人数太多、超过负荷,今年继续举办会有安全风险。
  看到了风险潜伏,却没有避免灾难的发生。令人叹息。
2015年1月1日,上海市黄浦区外滩陈毅广场,踩踏事故发生后,警察在现场维持秩序
  外滩灯光秀未获市局批准,区级的跨年庆祝活动并未停止。黄浦区政府牵头的外滩源灯光秀将参与人数限定为2000人,而5000人以下的活动不需要市公安局批准。
  一位参与紧急预案制定的上海有关部门人士对财新记者说,外滩灯光秀取消后,相应的安保措施也随之“降级”,没有采取封站和封路的较高级别流量控制手段,相关的安保工作以黄浦区公安分局为主,也未调集足够“兄弟单位”支援。
  这位人士说,以往在外滩举行灯光秀时,市公安局层面就会有四五百警员直接提供支持,这还不包括其他分局调动的警力。这400人中,超过100人将直接着装上街执行秩序维持的任务,剩余警员以上海公安高等专科学校的学警为主,将分散在外滩附近,就近提供增援。同时,市局层面会协调武警支持。然而,2015年新年,黄浦区连“平安志愿者”都未成规模动用。
  由于对形势预判失误和事先准备不充分,当监控发现通往外滩各道路的人潮有过载的趋势时,投送备勤警力已非常困难。
  一位参与备勤的警方人士告诉财新记者,黄浦区邻区的备勤警力事发当晚曾接到过出警的指令,但该指令又在不久后取消,因为道路的通行条件太差,开车上路后只会被堵在路上,步行的话距离又过长,无法及时到达现场。这意味着悲剧一旦发生,即无可挽回。
  上海过往多次举办有组织的跨年活动。除了今年的活动,上海还在2011年-2014年间举办四次大型新年灯光秀。
  2011年,东方卫视在上海新天地(太平桥人工湖)进行了第一次本质为跨年演唱会的灯光秀,须凭票入场。
  2012年-2014年,上海市旅游局、黄浦区政府、上海文广和上海广播电视台在外滩共同主办了该年的灯光秀,技术主创为SMG旗下的幻维数码(2012年、2013年)和总部位于深圳的数虎图像(2014年)。
  2013年的灯光秀为4D灯光秀。因预计人流较多,管制措施较为严密。上海公安调配4000警力,管制范围自中山东一路/北京东路路口起,由中山东一路(含)-延安东路(不含)-四川中路(含)-北京东路(不含)-北京东路/中山东一路路口止组成的范围内,禁止一切车辆通行。管制期间,轨道交通二号线、十号线南京东路站也被关闭。黄浦江东金线轮渡视情将实施双向停航。黄浦江人行观光隧道也将视情况关闭。
  据上海旅游局网站当时的一篇新闻稿,2014年新年灯光秀的管制措施升级,上海公安调配6000警力,上海地铁南京东路站封站;中山东一路、北京东路、四川中路等交通要道和周边区域进行全面管制,禁止车辆通行;市建交委派专人看守水电燃气总闸;海事局增派水上巡逻艇巡视黄浦江。上述6000警力的说法,财新记者未从公安部门获得证实。
  过往外滩灯光秀的现场录像显示,演出区域在露天使用铁马分隔出观众区,秩序井然。
“两秀”信息相混
  对于外滩活动调整表述最为清晰明确的,仍是来自民间的@上海轨道交通俱乐部。该微博在12月31日晚间11时6分发出警示信息说,“由于今年外滩取消了大规模灯光秀的倒计时活动(改在外滩源地区进行内部演出),故今年外滩地区并未封路。但仍然有很多市民出于各种原因,涌向外滩地区,导致目前外滩地区人多拥挤”,微博的标题还明确强调“外滩现场人多拥挤;无倒计时,请谨慎前往”。
  然而,这条完整呈现相关信息和现场情况警示的微博,只有297人转发。此时距离踩踏酿灾,只剩不到半个小时。
  众多网友评论中,也有一个声音不容忽视:大量网友认为,外滩从来都是人满为患,在跨年夜的拥挤不会因为灯光秀的取消而减轻。因此不管有没有活动,上海市层面包括公安消防、交通、旅游、环保甚至民政部门没有充分协调合作完全不应该。
传播失位的原因
连续在黄浦江畔外滩举办了三年、已成为上海市民共同记忆之一的外滩跨年灯光秀,在今年的跨年夜不再举办;与此同时,在名称类似、距离约在500米外的外滩源广场举办另一个灯光秀。对于这一重大调整,政府应如何传播才能达致预期效果,而非自动降低安保措施听任公众各行其是呢?
  中山大学传播学教授李艳红认为,决定信息传播力度和效果的三个重要因素,分别是信息传递的渠道、信息本身的属性,以及信息传递的环境。当传播者越能够减少信源抵达民众的中间环节,传播效果就越好。而信息本身的内容是否足够清晰、是否连贯重复放送,也会影响传播效果。如果信息本身的内容含糊、传播的频率和内容不连贯,则其抵达受众的效率,进而对受众行为、判断的影响力也都会下降。至于信息在传递时,舆论环境中是否存在“噪音”——亦即受到其他不精准和纷杂的信息影响,则是决定传播效果的关键。
  李艳红指出,从传播学角度分析,这次“上海灯光秀转场易址”的消息未能取得预期传播效果,是因为发布主体未能有意识地设计、推动这一关键信息的传播。包括政府部门仅依靠官微平台、发布渠道过于单一;上海本地的大众媒体参与和报道不够充分,报道距离活动举行的时间前置量太短;上海周边城市的大众媒体大多缺席、未加扩散报道等环节,都体现出有关政府部门未能用尽各种渠道、特别是没有充分调动和运用大众媒体参与关键信息传播的疏失。信息发布时的表述清晰度不足、信息传达内容不一贯、信息发布时间迟滞,未能提早并连续发布,都是造成“今年外滩是否停办灯光秀”“新的灯光秀场所在哪里、能够去多少人、谁能够去”等关键信息,难以抵达大多数受众的原因。
  国家旅游总局网站2015年1月5日刊发副局长杜一力的文章。这篇文章认为,旅游法和国务院旅游工作部际联席会议制度明确了各级地方政府对旅游安全的责任。“没有组织的活动,当地政府仍然要对安全负责。”
  她写道:“在旅游安全工作中,必须调整‘管多了怕沾包’的心态,必须知道‘管不到位要担责’的责任所在。在执行旅游法或者转移假日办的职能过程中,旅游安全工作机制不能断裂,否则事故就会在这种转型之中出现。”
  中共中央办公厅和国务院办公厅于2009年下发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,其中第五条规定了问责的各种情形,其中第二款和第三款的范围分别是:“因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的”;“政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的”。
设计:高旭
版面编辑:王喆 沈欣(实习)
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