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财新记者 周辰 实习记者 高佳 武骁
一场眼前几乎找不到输家的“多赢游戏”,导致每年上万公顷壮阔海洋被钢筋混凝土取代。

本文原载于《财新周刊》2017年第42期,发表于2017年10月30日
洁白如银的沙滩、怪石嶙峋的海岛、绿草萋萋的湿地⋯⋯这些大自然赐予的美景,正在被中国沿海各地的填海工程飞速改造成工业厂房、轮船码头、星级酒店、大型住宅区和飞机跑道。
28岁的魏翰扬是广州一家环保机构跨境环保关注协会的负责人。多年来,他一直在为“海岸卫士”红树林“争取一个名分”,免其在越来越汹涌的填海运动浪潮中被彻底“抹杀”。
一位政府官员曾向魏翰扬形容自己划船进入一片红树林湿地受到的震撼:“成排的树木挺拔繁茂,放眼望去视野里全是绿色,还有一群白鹭在林间和水上嬉戏,非常漂亮。”但这位官员接着话锋一转,表示填海工程还是要权衡利弊,美好总是要为富足做些牺牲,“何况这红树林并不属于保护区”。
珠江口的东侧岸线,自北向南分别经过东莞市、深圳市的宝安区、前海、南山区以及香港。魏翰扬向财新记者介绍,目前除香港(天水围)岸线基本保留原貌,仍有原生红树林,东莞和深圳的海岸均遭遇“极长和极大面积的填海”,这两个城市残存的红树林如今正深陷灭顶之灾,整个珠江口东侧岸线,仅深圳西湾有一片长度约1公里的红树林暂时幸免。
在厦门市翔安区大嶝岛东侧附近,49.9827公顷海域将被填海用于大嶝航空城基地二期工程建设。根据此前国家海洋局正式批准,厦门市大嶝区域建设用海规划填海面积在624公顷以内。除了机场用地,未来大小嶝之间还将打造一个集现代化、高标准的国际货物、旅客集散中心等功能于一体的“现代化航空城”。图/google earth
在东莞,正在上马的“滨海湾新区”长安新区板块,涉及17个面积在50公顷以内的填海项目。在深圳,宝安区目前正规划报批约17平方公里的填海工程,深圳海洋新兴产业基地、宝安综合港区二期项目、深圳机场三跑道扩建填海、小铲岛码头及仓储配套四大项目从北向南依次排列,其中海洋新兴产业基地项目已经获批海洋环评并开始动工,涉及较大面积红树林,且占用“基本生态控制线”面积约5公顷-10公顷。
红树林是以红树植物为主体的常绿灌木或乔木组成的潮滩湿地木本生物群落,它生长于热带、亚热带陆地与海洋交界带的滩涂浅滩,为众多水生动物、鸟类提供了栖息和觅食的场所,蕴含丰富的生物多样性。红树林不仅有重要的生态学意义,更是构筑海岸防护林体系的首选防线,对抵御海浪和风暴潮的作用巨大。
2004年12月,印度洋发生海啸,周边12个国家和地区死亡23万人,而在印度泰米尔纳德邦的瑟纳尔索普渔村,距离海岸仅几十米远的172户家庭幸运地躲过了海啸的袭击,原因是这里的海岸上生长着一片茂密的红树林。
多个国际公约和国内法规都对红树林保护有明确规定。但据2016年发表的《中国红树林湿地资源、保护现状和主要威胁》一文介绍,污染、围垦、过度捕捞和采挖、基建和城市建设等成为中国红树林湿地面临的主要威胁;红树林面积从20世纪50年代的4.2万公顷,迅速减少至2000年的2.2万公顷。
更重要的是,魏翰扬表示,若这些填海项目建成,东莞和深圳连成一片,意味着珠江口东岸的全部自然海岸线均将被填——从珠江口的虎门一直到深圳赤湾,将不再有自然海岸线。而2015年4月中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出,“到2020年,湿地面积不低于8亿亩,自然岸线保有率不低于35%”。
人工景观取代自然景观,原本山海一体的壮阔海景被钢筋混凝土取代。正在搞填海运动的不止珠江口。
从2017年6月开始的三个月时间里,财新陆续以《三亚新机场填海之患》《恒大海花岛生态隐患》《海南万宁日月湾人工岛“未批先建” 融创强调只是合作关系》等,报道了海航的三亚新机场、恒大的儋州海花岛、融创的万宁日月湾等三个投资数千亿元的巨型填海项目的未批先建、少批多建、化整为零、边批边建等问题,揭示了近十年来沿海城市“向海洋要土地”冲动背后的巨大商业利益,给一级保护动物中华白海豚和珊瑚礁、红树林等国家级自然保护区及海洋资源带来的生态侵害。
2017年8月22日,国务院责成国家海洋局组建的国家海洋督察组,先后进驻海南及辽宁、河北、江苏、福建、广西等省份,开展以围填海专项督察为重点的海洋督察,重点查摆、解决围填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等问题。目前,财新报道的海航三亚新机场、融创日月湾等项目已被责成停工整改,违法行为被立案,将面临巨额罚款,周星驰电影《美人鱼》的成人童话有了现实的一幕。
但中国海岸线从南到北的围填海运动恐怕也难以因此遏制。海南实际上已经属于沿海各省份围填海造地规模最小的一个,在更多地方政府和开发商眼中,“向海要地”都是稳赚不赔的买卖。在国家确保18亿亩耕地红线的政策硬约束下,征收耕地受土地指标限制,还有拆迁补偿等诸多问题,涉及问题复杂,投入成本日高;填海造地则是造出一片“未定性的新增土地”,既不会触碰耕地红线,也没有拆迁赔偿费用。
围填海成本低,且新造陆地通常位于城市中心海岸区,交通便利,人员密集,土地价值巨大。国家海洋局海域管理技术重点实验室、国家海洋环境监测中心黄杰等人在《中国大规模围填海造地的驱动机制及需求预测模型》一文中指出,“围填海造地低廉成本与毗邻土地高价之间存在巨大的利润空间,使得一些地方将围填海造地当成新的发家致富的摇钱树。”
更何况,有共同利益的不仅是政府和企业——填海的用地成本很低,地方政府和企业都高兴,要填海的又都是大项目,能够促进当地经济增长和税收、就业,社区老百姓也有即期利益,除了部分情况会有少数渔民利益受损,几乎就是一个多赢的局面,至于白海豚、珊瑚、红树林消失的环境生态影响,那是比雾霾遥远得多的事情。
在实打实的“多赢”驱动下,各地填海热情持续高涨。黄杰等人注意到,自“十一五”起,中国进入围填海造地面积增长速度最快的时期,年均确权面积1.3万公顷,2009年全国围填海造地确权面积近1.8万公顷,为历史上围填海造地面积最大的一年。
而根据国家海洋局《海域使用管理公报》公布的数据,近年来全国每年的填海量都在1万公顷左右,2015年全国共计填海造地11055.29公顷,同比增长13.19%。但多位受访专家指出,很多地方因监管不到位,边填边申报或先填再申报情况严重,实际填海造地面积远远超过这一数量。
国家海洋局海域综合管理司司长潘新春2017年5月接受采访时表示,由于海域资源开发过快、方式粗放、缺乏统筹等问题,目前中国自然海岸线保有率已不足四成,大量优质岸线资源被工业、港口等开发活动占用,部分地区围填海造地规模增长过快,利用效率不高,甚至还有一些空间被荒芜、闲置。“这些问题的存在,严重制约着海域资源可持续利用,影响着沿海经济的健康发展和人们对海洋生态环境的安全需求。”他说。
更令人忧心的是,填海生态补偿缺乏明确的法律依据和政策保障,难以正常开展。制度的不完备给了企业逃避填海生态损害责任的机会,沿海地区违法填海呈抬头之势,惩戒力度却远远不够。
红树林告急
根据《海洋环境保护法》和广西、广东、海南等地的地方法规,普通人砍伐红树林会被罚款。然而,在广东省东莞市,财新记者发现,这里的最后一片红树林即将被当做“荒地”推平。
魏翰扬介绍,根据《东莞市长安新区总体规划》,东莞长安交椅湾的鱼塘滩涂,包括数条河涌和沿岸的红树林,将全数被填海造地,被“石屎森林”所替代,受波及的红树林主要分布在从新区北部流入南部交椅湾的河涌两岸,总面积70多公顷。
长安新区属于东莞市滨海湾新区的一部分,规划面积20.36平方公里,现状海域面积12.01平方公里,滩涂8.35平方公里,计划填海面积5.88平方公里,已完成用海规划审批、总体规划编制等工作,并取得17个填海项目开展前期工作的批复。新区开发建设完成后,将形成土地16.76平方公里,重点发展高端智能制造、现代服务业和科技创新行业。
2017年8月,财新记者在东莞长安新区,见到了东莞最后的大片红树林。长安新区规划所在地位于两条南北流向的河流磨碟河和东宝河之间,两河之间另有五条南北流向的河涌被包括在规划区内,从新区北部流入交椅湾。穿越长安新区的广深沿江高速东莞长安段与这些河涌垂直。在高速路上俯视,除了可以看到连片的鱼塘和滩涂,还有两岸密集红树林。这些红树林带郁郁葱葱,水鸟丛生,健康蓬勃。
不远处,运土的卡车和推土机正在进行推填作业,裸露的黄土面积从陆地不断向海扩张,将鱼塘、湿地和滩涂悉数覆盖。其中最西侧的一期工程已经是一片平整的荒土,刚开工不久的二期工程也在日渐逼近靠海的红树林。
“从国土规划上看,那块地并不属于生态保护区,而是开发建设区,就是一块可以用于建设的荒地,可以直接进行土地平整。”长安新区管委会工作人员向财新记者否认他们正在进行填海施工,根据广东省海岸线划定标准,上述滩涂和鱼塘均属于陆地而不是海洋,因此可以直接推填。该工作人员表示,按照东莞市的惯例,土地一级开发甚至不用先立项和进行环境影响评价。
土地平整的一期工程于一两年前就开始进行,二期工程也于2017年8月开始施工。按政府计划,沿江高速以南靠海的整个陆域都要在2017年底覆盖完毕。
这位工作人员坦言,从环保角度,红树林带作为候鸟的栖息地,消失的确可惜,但经济建设和环境保护总是会有矛盾的,
这个权衡利弊的事情,政府层面上可能还是侧重于经济建设。
据介绍,目前有五条河涌穿过,对规划区的用地造成较大影响,更难以启齿的原因,是这些河涌多年来吸纳当地污染,全部都成了黑臭水体,治理已经积重难返,因此当地政府决定干脆全部填掉。政府已计划沿规划区北部边界新建一条长安新河,将东宝河与磨碟河连通,两条河之间的河涌来水全部截流注入东宝河与磨碟河。
事实上,根据《东莞市长安新区总体规划(2014-2030)》内的“五大公园”规划,建立红树林公园的计划是存在的。规划计划在东宝河西岸建设海岸红树林公园,形成一个集生态保育、水体净化的红树林海洋湿地区域。但是,魏翰扬认为,红树林公园仅限在东宝河建立,不仅没有覆盖红树林的各个分布地点,真正拥有红树林的河涌通道反而无法保留。
除了填完滩涂,长安新区板块还将继续向大海延伸。长安新区《区域建设用海规划》已获国家海洋局审查同意,其后长安新区加快用海项目审批,共策划了17个面积在50公顷以内的填海项目,其中“海洋科技研发服务基地项目填海工程”“滨海湾新区粤港澳文化街”项目已经进行过海洋环评公示,于2017年9月经省政府批准,正式取得海域使用权证书,2017年10月12日正式动工。
山东青岛灵山湾影视文化产业区规划建筑面积44.6平方公里,实施“企业主导”开发模式,重点发展影视文化产业。万达东方影都、健康生态养生城、惠普大数据中心、数字娱乐港都已经进入开发建设阶段。
根据《海域使用管理法》,超过50公顷的填海项目,必须上报国家海洋局和国家发改委审批,50公顷以下的项目则由省级审批。为规避国家审批,很多地方围填海规划“化整为零”,将一个填海项目分解为若干个不同名目的工程,分次在省级审批。
长安新区管委会的工作人员否认东莞的填海属于“化整为零”,根据省海洋与渔业厅的指导意见,东莞对588公顷的围填海区域划分了17个填海项目,并制定三期开发方案。
财新记者获得的一份《海洋科技研发服务基地项目填海工程海洋环境影响报告书》称,项目位于河口海域,属于生态环境敏感区,将造成填海区域湿地资源的永久丧失;项目填海还占用了南沙南部-淇澳-内伶仃岛海域中心产卵和索饵场、珠江口经济鱼类繁育场、珠江口幼鱼幼虾保护区部分海域,减少了相应的海洋生物产卵、饵料、繁育空间;施工期产生的悬浮泥沙也会对渔业资源造成一定损失。
财新记者查询东莞市滨海湾新区官网公开的数份环评材料发现,这17个填海项目中,之前公示的“海洋科技研发服务基地”“粤港澳文化街”等几个项目海洋环评报告均未将规划范围内密度较高的红树林纳入生态敏感目标,更没有填海工程对红树林的影响分析和相应的生态补偿措施。
在环保志愿者与长安新区管委会多次沟通后,2017年9月以后公布的几份海洋环评报告已将红树林纳入环境敏感目标。其中一份《三角洲滨海创意产业中心项目海洋环境影响报告书》介绍,该工程范围内涉及的红树林面积约5.7公顷,施工结束后将通过补种等措施进行生态修复。
“不对原有的红树林进行保护,而是舍近求远、舍旧逐新地重新进行人工种植,这种一边砍一边种的思路令人费解,也不符合多个国家政策保护红树林资源的初衷。”魏翰扬说。
《海洋环境保护法》规定,国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施,保护红树林等生态系统,造成红树林破坏的,责令限期改正和采取补救措施,并处罚款。《广东省湿地保护条例》也表示,沿海地区各级人民政府应当采取措施保护和恢复红树林,禁止非法移植、采伐、采摘红树林和其他毁坏红树林的行为。
中国海洋大学法学院教授马英杰向财新记者表示,红树林作为生态敏感目标,如果被毁肯定会对当地生态产生影响,因此按照国家规定,这片红树林所在区域不论是属于陆地还是海洋,只要动工都需要进行环境影响评价,不应当被忽略不提。
“一本十利”的多赢工程
根据东莞市政府的对外宣传介绍,东莞长安新区的规划定位是“国际湾区滨海商务新城”,重点构建以新兴海洋产业为特色品牌,包括面向中高消费群体的滨海旅游休闲、海洋生物医药产业以及海洋新材料产业等,此外还有海洋金融保险、会展贸易、电子商务等。
在中国1.8万公里海岸线上,向海要地、打造各类名目眼花缭乱的新区的城市,不只一个东莞。
以广东省为例,根据《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》,广州南沙新区片区重点发展航运物流、特色金融、国际商贸、高端制造等产业;深圳前海蛇口片区将建设中国金融业对外开放试验示范窗口、世界服务贸易重要基地和国际性枢纽港;珠海横琴新区片区重点发展旅游休闲健康、商务金融服务、文化科教和高新技术等产业,建设文化教育开放先导区和国际商务服务休闲旅游基地,打造促进澳门经济适度多元发展新载体。
这些新区项目,大多都已实施或规划实施填海,其中规划填海面积最大的是珠海横琴南部填海工程,共27.9平方公里,相当于大半个北京西城区。
大规模向海要地,驱动力何在?据中国科学院组织院士专家联合编写的《中国学科发展战略 海岸海洋科学》(下称《海岸海洋科学》)介绍,海岸带区域进出便利,因此成为人类活动的中心地区,中国11个沿海省、直辖市和自治区面积虽只占全国陆地国土面积的13%,却集中了全国43%的人口、50%以上的大城市、60%的GDP。
沿海地区作为国家经济增长的龙头地带,在经济快速发展和人口不断积聚的同时,土地资源日益紧张,土地的人口承载力已接近甚至超过了临界极限,是制约沿海地区经济和社会发展的重要瓶颈。
围填海工程是解决这一矛盾的重要手段,已成为沿海地区拓展生产和生活空间的重要途径。如天津市滨海新区规划建设国际港口大都市和海滨生态宜居新城,总规划面积达到5.35万公顷,其中有将近60%的区域需要向海拓展发展空间;连云港规划建设总面积5800公顷的滨海新区,其中约70%需要围填海造地。
东莞长安新区填海的背后,也是人地矛盾。东莞市域土地面积2465平方公里,人口密度已达2819人/平方公里,是全省平均人口密度的5.3倍。解决土地资源特别是建设用地严重不足的问题,是关系东莞市未来社会经济能否快速发展的关键问题。长安新区填海项目的环评报告表示:
对滩涂进行围填,能有效地保护耕地,满足城市建设和产业发展的空间需求,项目用海是必要的,也是唯一出路。
更重要的是,填海造地,是一棵“一本十利”的摇钱树,是一场在眼前几乎找不到输家的“多赢游戏”,政府、企业和居民各方拥有广泛的共同利益。
《中国大规模围填海造地的驱动机制及需求预测模型》一文指出,中国的填海造地成本普遍较低,每公顷围填海造地成本在210万-450万元,即每亩14万-30万元,对于淤泥质、砂质海岸等围填海造地自然条件适宜的地区,其填海成本更低。
围填海造地形成的土地一般通过招标拍卖的方式出让,中小城市的工业用地出让金在每公顷300万元以上,商住用地多数高于750万元,区位优越的沿海区域可达千万元,在一二线城市更是高达每亩数百万元,“围填海造地高额经济收益和低廉成本之间的巨大利润空间,是围填海造地大规模扩展的直接经济驱动机制”。
将填海造地用于房地产开发,更是暴利。填海建造的商品房多标榜为“观海豪宅”推销,很多是地方“楼王”,成为带动当地房价上涨过快的引导力量。目前三亚湾海岸沿线的海景房“起步价”每平方米已超过3万元,而著名的填海住宅岛凤凰岛,每平方米价格近10万元。
海南三亚凤凰岛三亚凤凰岛在2010年7月开始填岛,2015年在岛上建成一座七星级酒店,以及配套的大型国际游艇码头和会所。二期工程计划再建1座47.4万平方米人工岛。图 /google earth
填海造地和房地产开发,也给当地民众带来了切实的经济收入增长、生活环境改善和生活方式的改变。填海面积1.2万亩、总投资1600亿元的“世界最大花型旅游岛”恒大海花岛落户海南儋州,当地两个本是偏远荒凉渔镇的白马井镇和排浦镇,都走上了发展快车道。
海花岛开始卖房之后,白马井镇镇政府每年的返税额度从之前的两三千万暴增至上亿元。海花岛带动当地房产开发项目遍地开花,还吸引来了清华大学附中、清华启迪科技城、三甲医院等,目前岛上的房价也从2015年的每平方米6000多元增值到1.2万元左右。
据白马井镇和排浦镇的政府官员介绍,沿海的渔民都已放弃打鱼,很多村民都靠在海花岛上做工赚了钱,年收入从两三万到10多万元不等,纷纷盖起了小楼房。
《海岸海洋科学》一书介绍,从新中国成立以来,沿海地区先后兴起了四次大的围填海高潮,第一次是新中国成立初期的围海晒盐;第二次是20世纪60年代中期至70年代,围垦海涂扩展农业用地,沿海大面积的近岸滩涂因此消失;第三次是20世纪80年代中后期到90年代中期的滩涂围垦养殖热潮,大量的人工养殖使得水体富营养化突出。
据初步统计,这三次大规模围填海造地面积达1.2万平方公里,平均每年为230-240平方公里,这些新围填的土地都是当前改革开放的前沿地带,提供了2000万人左右的生存空间。
进入21世纪,城市化、工业化和人口集聚趋势进一步加快,沿海地区掀起了第四次围填海造地热潮,其主要目的是建设工业开发区、滨海旅游区、新城镇和大型基础设施,缓解城镇用地紧张和招商引资发展用地不足。
新一轮填海的特点,是从零散围填海作业转向“集中用海”名义下的大规模连片填海造地。规模大、填海造陆速度快,主要用于大型化工、钢铁、港口等产业及城镇建设。例如,天津滨海新区计划分期造陆100平方公里,曹妃甸工业区规划造陆310平方公里,大连长兴岛围海造地已成陆30平方公里等。
河北唐山曹妃甸经过十多年的开发,目前,曹妃甸已经完成210多平方公里的填海造地,十年间累计投入开发资金3000 多亿元,钢铁、石化、装备制造、港口物流等行业发展已颇具规模。 图/google earth
国家海洋局海域管理司提供的统计显示,自2002年《海域使用管理法》实施以来,国家每年对围填海规模都控制在100多平方公里左右(即1万多公顷),截至2012年底,全国填海造地海域使用确权面积为110946.35公顷;海南省海洋与渔业厅在一份《迎接中央环保督察工作和国家海洋督察工作专报》中透露,2013年-2016年,全国填海造地总量为41952公顷。
惟一的输家
填海造地热情高涨,在一片多赢中,惟一的输家就是生态环境和生存其中的海生动植物。首当其冲的是包括红树林在内的滨海湿地。
中国科学院院士、国家湿地科学与技术委员会主任陈宜瑜在2017年9月份发布的《中国沿海湿地保护绿皮书》中提到,滨海湿地是连接陆地与海洋生态系统的关键交错带,不仅具有提供水产品、净化水质、减缓风暴潮和台风危害等生态系统服务功能,而且是众多迁徙水鸟繁育、停歇和越冬的关键栖息地,在生物多样性保护上具有极其重要的意义。
2015年10月,中科院地理科学与资源研究所、中国国际湿地公约履约办公室和美国保尔森基金会联合发布《中国滨海湿地保护管理战略研究报告》,报告得出结论:快速、大范围的围垦和填海是造成中国滨海湿地面积锐减的主要原因。
报告中提到全国第一次和第二次湿地资源调查结果:2003年-2013年的十年时间里,中国近海与海岸湿地面积减少了136.12万公顷,减少率为22.91%。
此次研究对黄渤海区域的湿地开发情况进行了遥感监测,监测结果显示:河北曹妃甸工业园区一期工程完成围填海面积2.283万公顷;天津滨海新区2010年-2014年间围填海面积1.6150万公顷;2010年-2014年间山东莱州湾围垦面积1.7919万公顷,用于盐田、养殖与港口建设;近十年间江苏东台-如东的围填海面积达3.7874万公顷;钦州湾在2010年-2014年间围垦0.2515万公顷;2000年-2013年间,宁波通过滩涂围垦和填海造地,净增陆地面积5.28万公顷。
以上提及的皆是候鸟栖息的关键区域。研究报告表示:
滨海湿地围垦与填海造成的候鸟栖息地丧失,已经对鸻鹬类等迁徙水鸟构成了直接威胁,是东亚-澳大利亚迁徙路线上水鸟种群锐减的主要原因之一。
2017年9月,国家林业局湿地保护管理中心和中科院地理科学与资源研究所联合阿拉善SEE基金会、红树林基金会发布《中国沿海湿地保护绿皮书》,沿海11省湿地健康指数评估得分平均为59.2分,整体处于亚健康状态。
绿皮书指出,沿海地方政府应对湿地保护承担更多责任,在滨海湿地围垦和填海工程的项目批复上,应注重经济发展与湿地保护同行,重新评估并暂停实施已批复的滨海湿地围垦和填海工程项目。对已完成的围填海项目进行项目后评估,科学地分析其在经济、生态、生态文明建设方面的利弊;对已批准的滨海湿地围垦和填海计划进行再评估,严格限制新的滩涂围垦和填海工程审批,对已围垦但未开发的滨海湿地进行生态恢复,使其成为水鸟和其他野生动物的适宜栖息地。
同样备受填海伤害的,还有珊瑚礁、中华白海豚等珍稀受保护物种。一位长期关注中华白海豚保护的研究者告诉财新记者,对中华白海豚影响最大的是填海时的打桩噪音,但由于国内对中华白海豚栖息地的研究还比较初步,很多填海工程选址时根本不清楚当地是否有中华白海豚出没,有的干脆直接忽略中华白海豚的存在。珠海市横琴南部填海的区域环评和项目环评,在初期公示版本中就从头到尾找不到“白海豚”三个字,直到环保组织介入后,中华白海豚的栖息问题才引起当地政府的重视。
一位中华白海豚研究者向财新记者表示,目前海南正计划填海的海南乐东玳瑁岛(乌龟岛)和乐东龙栖湾新半岛填海区域都位于中华白海豚的核心分布带,在该海域实施填海工程将会对这一珍稀濒危物种带来灾难性影响。
长期研究珊瑚移植与修复的海南南海热带海洋生物及病害研究所所长陈宏向财新记者透露,有些建设方会故意选择在珊瑚礁盘上填海,“因为珊瑚礁盘特别硬,填完很快就能建房开发房地产,也不用打很深的地基,建房成本可以低很多”。融创集团在海南万宁的日月湾填海项目,就是典型案例。
很多填海项目的海洋环境影响报告都表示,虽然珊瑚会被填埋一部分,在填海完成后,海底又能很快长满珊瑚,对一些珍惜的珊瑚品种也可以通过移植方式进行保留。但陈宏表示,珊瑚的修复和移植都非常困难。“种珊瑚和种树不一样。种树只要播种,自己就能发芽生长,”陈宏说,“虽然我们每年栽种大量珊瑚苗,但是大部分都像花粉一样不知道飘哪去了,能生长的只有万分之几。”他表示,目前的珊瑚种植和移植都还局限于实验室科研阶段,远没有达到能够商用的地步,不仅难度大,而且成本高。
珊瑚分为深海珊瑚和浅海珊瑚,深受填海工程影响的浅海石珊瑚属于《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES公约)附录二的生物,相当于国家二级保护动物,中华白海豚是国家一级保护动物,红树林也是多个国家法律明令禁止毁坏的海防林木。
“然而,针对珊瑚礁、中华白海豚、红树林等珍惜濒危的生物,因为没有市场价格,填海的生态补偿标准里往往不予考虑,反而得不到补偿。”有海洋生态专家向财新记者表示,填海生态补偿缺乏明确的法律依据和政策保障,目前在全国大部分地区,企业都能逃避填海生态损害的责任,最后需要政府用税收来进行生态修复。
国家海洋局北海环境监测中心刘霜等人撰文介绍,中国的生态补偿制度化最先始于环保政策,在2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》中首先提出要建立中国的生态补偿机制,主要体现在防护林建设中,随后逐渐拓展到土地、森林、草原、渔业、矿产、动物保护等领域。
2002年颁布的《海域使用管理法》规定,实施海域使用许可证和海域使用金制度。然而,刘霜表示,由于现有的海域使用金征收标准和额度较低,远低于海洋生态损害价值,无法满足海洋生态保护要求。
根据2007年国家财政部和国家海洋局联合下发的《关于加强海域使用金征收管理的通知》,中国海域使用金征收标准最高仅为195元/平方米,最低30元/平方米。厦门大学环境与生态学院教授彭本荣等人通过建立一系列生态经济模型,评估出厦门海域每平方米填海造地的生态损害价值为279元,加上海域作为生产要素的价值,厦门工业填海造地海域使用金征收标准应该为327.82元/平方米。
马英杰介绍,除了海域使用金,目前国家层面还在考虑制定围填海项目生态损害补偿的办法。地方层面仅有山东省2016年颁布了《山东省海洋生态补偿管理办法》——尽管该办法的海洋生态补偿标准只征收生态损失的平均25%,但据不完全统计,当年山东省对20多个项目征收了2亿多元海洋生态补偿费,平均一个项目1000万元左右,已经比之前增加了10倍左右。
不过,这仍不能阻挡山东沿海各地的围填海热情。《齐鲁晚报》2017年初报道称,2016年山东省共确权用海面积1632公顷,“有力支持了沿海地区经济发展”。
中国海洋大学经济学院教授李京梅认为,为了达到发展经济和保护生态环境间的平衡,生态环境损害赔偿办法应当纳入政府决策,投资商应当在项目规划阶段就进行评估并决定是否能够承担生态损害补偿金。“如果确定能够承担,但自身没有进行生态修复的能力,那么就可以借鉴美国的经验,将生态修复工程委托给第三方,请专门的生态修复公司进行修复,尽可能找到经济增长和生态环境保护之间的平衡。”
管理失序
填海总量控制的行政管理受困于地方发展经济重点建设的冲动,生态损害补偿的经济约束没有建立起来,更严重的是,沿海地区违法用海尤其是违法填海呈抬头之势,惩戒力度却远远不够。
2017年3月,中国海监福州市支队陈英在《中国海洋报》上发文谈及填海执法工作“五难”:及时发现难、调查取证难、巨额罚款难、恢复原状难、申请执行难。
陈英介绍,违法填海大多牵涉地方重点建设项目,事关地方经济发展大局,执法部门压力很大。对于个体性质的违法对象,由于强制手段所限,遇到当事人不配合调查取证,执法人员根本无法采取约束措施,对违法填海施工设备也难以查扣。
《海域使用管理法》规定,对未经批准或骗取批准,非法占用海域,或进行围海、填海活动的,除了处以罚款,还要责令退还非法占用的海域,恢复海域原状。然而,实际办案时,一般当事人只要缴纳了罚款,案件就基本了结,恢复海域原状问题经常不了了之,存在以罚代管的情形。
由于没有行政强制权,海洋行政执法部门对逾期不履行行政处罚决定的案件,必须依法申请人民法院强制执行。但法院对于恢复海域原状问题也经常无能为力,案件执行困难,有时甚至久拖不决。
因此,陈英建议,尽快修订《海域使用管理法》,对严重违反海域使用管理规定的行为以刑罚论处,依法追究刑事责任,同时应尽快配套出台相关实施细则,使海洋行政执法依据更足、操作性更强;为了严厉打击违法填海,还必须建立地方政府领导问责制,将海域使用管理与地方政府领导的工作政绩相挂钩,实行一票否决制;此外,建议政府部门建立并推行收储、拍卖等制度,将违法填海海域依法强制处置,并从收储、拍卖所得中扣缴罚款,余额全部上缴财政用于海域使用专项治理。
2016年12月5日,中共中央总书记、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十次会议,会议审议通过了《围填海管控办法》,会议强调,要按照保护优先、适度开发、陆海统筹、节约利用的原则,严格控制围填海活动对海洋生态环境的不利影响。要严格控制总量,依法科学配置,集约节约利用,严格落实生态保护红线的管控要求,要强化监管,对各类违规违法行为要追究责任。
2017年,一轮轮督察持续发力,将大量围填海管理方面的“失序、失度、失衡”等问题曝光在公众面前。
从2017年4月下旬开始,中央环境保护督察组对福建、辽宁、湖南等地进行了一轮环境保护督察。环保督察发现,违规填海开发已导致福建、辽宁部分近岸海域生态受损,两省均存在对海洋和生态敏感区保护不力的情况。
环保督察组称,2010年以来,福建省累计审批填海项目382宗,使用近岸海域9062公顷,侵占部分沿海湿地。虽然2016年底国务院曾明确,经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,用地单位需“先补后占、占补平衡”,但此后福建海洋渔业厅陆续审批16宗用海项目,共计占用湿地超过280公顷,却只占未补。
辽宁省则存在大规模违法围海、填海问题。环保督察组通报,当地海洋管理等部门和有关地方政府虽对违法违规行为进行了处罚,但基本没有按《海域使用管理法》规定要求恢复原状,也没有追究相关人员的责任,而是“一罚了之、以罚代管”。由于罚金远远低于填海所得,实际上等于鼓励纵容了违法围海、填海行为,导致海洋生态破坏问题突出。
以大连为例,由于擅自决定由大连港集团启动实施太平湾港区开发建设,截至2016年已累计违法围海1368公顷、填海585公顷。2013年瓦房店市海洋部门对太平湾港区违法填海行为处以1150万元罚款,但当地财政部门随后又以补贴名义全额返还,纵容企业违法行为;2014年大连长兴岛经济区管委会为建设生命人寿甲醇制烯烃项目,违法填海222公顷。
2013年由生命人寿与大连长兴岛临港工业区管委会、中科院大连化学物理研究所共同签约的这个甲醇综合利用基地项目,号称总投资550亿元,位于长兴岛工业区下属的西中岛。但根据财新记者2016年实地调查,该项目除了政府填海,一直未有实际进展。
西中岛石化园区管委会工作人员告诉财新记者,生命人寿甲醇综合利用基地并未开工。在其指认的项目所在地,财新记者看到,只有废弃的几间活动板房和几辆货车。当地招商部门一位工作人员告诉财新记者,生命人寿除了和长兴岛签了一个协议,“其他什么都没干”。
2017年8月,首批国家海洋督察组进驻海南、辽宁、河北、江苏、福建、广西,开展以围填海专项督察为重点的海洋督察。
据介绍,过去督察仅对地方海洋主管部门,而用海项目的审批权在地方政府手里,使督察的影响力有限、震慑力不够,难以对地方政府形成有效约束,此次国家海洋督察的对象是沿海省、自治区、直辖市政府及其海洋主管部门和海洋执法机构,可下沉至设区的市级政府,以完善政府内部的层级监督和专门监督,落实主体责任。
海南省海洋与渔业厅在一份《迎接中央环保督察工作和国家海洋督察工作专报》(下称《专报》)中承认,随着该省海洋经济的发展,海洋资源开发利用程度加大,未批先建、未围先填、未经批准擅自改变海域用途等违法用海和造成海洋生态环境损害问题时有发生。如三亚红塘湾违法填海在未履行环评手续的情况下强行开展大规模违法填海施工活动,万宁日月湾综合旅游度假区月岛围填海项目未履行完海洋环境影响评价手续便已开始施工。
2017年9月6日,正在海南省进行海洋专项督察的国家海洋督察组,公布了对财新之前独家报道的三亚新机场、万宁日月湾和儋州海花岛三地填海项目违法违规问题的边督边改情况。
据《财新周刊》2017年6月报道,由海航集团兴建的三亚新机场人工岛填海项目,刚在国家海洋局官网公示、尚未完成审批,就已经在三亚红塘湾海域开工,“搭便车”上马的三亚新机场临空产业园旅游产业园(莲花岛)填海项目也在强势推进,建设面积超过其一期工程获批的面积,并且未按环评批复要求的方式填海。
双鱼岛 福建漳州2010年开工以来,已完成3000多万方的土石建设,规划填海面积221.67公顷。图 /google earth
南海度假村 海南文昌人工岛外形类似珊瑚,回填面积为23.33公顷,占用海域26.44公顷。图 /google earth
潭门渔港 海南琼海使用海域面积共55.531公顷,其中人工岛填海造地用海48.9429公顷。图 /google earth
君子连理岛 山东海阳填海面积达166.67公顷,该岛分为东岛和西岛,由一条1480米的透水性栈桥相连,岛上将规划建设休闲旅游项目。图 /google earth
海南洋浦开发区 围填海造地占用海域面积650公顷。图 /google earth
南海明珠岛 海南海口规划用海面积为459.32公顷,其中填海造地用海为265.43 公顷。图 /google earth
如意岛 海南海口海域使用面积约716.34公顷形成陆域面积约612公顷,全岛岸线总长约23.33公里。图 /google earth
恒大海花岛 海南儋州由三个独立的离岸式岛屿组成规划面积765.11公顷,总投资1600亿元。图 /google earth
龙口湾 山东烟台计划填海35.23平方公里,相当于龙口市年建设用地指标的210倍。按规划,将容纳10万人就业、30万人居住,并建成世界最大的三面观音像、海上免税岛、七星级酒店等。图 /google earth
该项目总投资1088亿元,占地约25平方公里,属特大型填海海洋工程,所在的位置又毗邻三亚珊瑚礁国家级自然保护区,项目所在湾区本身也生长着大量珍贵珊瑚,同时也是国家一级保护动物中华白海豚繁育、觅食的场所。
三亚市海洋与渔业局官员向财新记者表示,他们从2016年11月开始就多次约谈海航,但海航以三亚新机场项目是海南“十三五”规划和“一带一路”重点项目为借口,在没有拿到海域使用权证的情况下就开始吹沙填海。他说:
在建设方的万吨巨轮面前,海洋局执法船显得太渺小,根本不敢靠近。
在《财新周刊》报道发表后,海南省省长沈晓明和常务副省长毛超峰均对报道作出批示,三亚新机场填海的违法违规行为也受到了各级海洋部门的重视。2017年8月16日,财新记者在海南省三亚市红塘湾新机场填海现场看到,海洋局已用铁门将进入填海区域的栈桥封锁,门上挂有“监管区域闲人免进”的标志牌,已无施工作业情况。
2017年8月15日海南省海洋与渔业厅在官网表示,针对三亚红塘湾海域(三亚新机场)围填海存在的违法违规占用海域、未批先建等情况(截至2017年7月11日,三亚红塘湾涉及违法用海面积99.12公顷,其中填海89.26公顷),2016年以来,海南省各级海监机构对三亚红塘湾海域违法填海行为和违法采砂行为立案25宗。2017年7月中旬,三亚红塘湾海域违法施工已全面停止,8月9日,施工船、机械已基本撤离违法施工现场。
国家海洋督察组2017年9月6日通报,针对三亚市新机场违规填海问题,已经约谈了项目业主,要求其全面停工,接受处罚。海监执法部门已立案查处8起违法行为,3宗已缴纳罚款;5宗正在调查处理。现场依法设立动态监管、海洋环境工作站、海监工作站,每天派出人员监管、现场监测。
2017年7月24日出版的《财新周刊》,又报道了恒大集团在海南儋州计划总投资1600亿元兴建填海旅游地产项目海花岛,在未取得环评批复前“未批先建”,过程中屡屡违法违规,埋下诸多环境隐患。
国家海洋督察组2017年9月6日的通报显示,经查:海花岛上28个楼盘项目未取得环评批复前,于2015年8月陆续开工建设。2016年9月,儋州市生态环境保护局向海花岛28个项目下达了《行政处罚决定书》。开发单位目前在完善岛内基础设施及环保设施的建设等相关工作,整改措施包括通过增殖放流,改善、提升海花岛周边生态环境。
财新网还曾于2017年8月8日报道海南万宁日月湾月岛等多个项目存在“未批先建”。督察组要求,月岛项目待完善有关手续办理后方可复工,对月岛已完成的填海面积进行测量,严格控制填海范围,相关公司需落实生态补偿、岸滩整治修复、日岛工程海洋环境影响后评价、海洋环境监测等各项海洋环保措施。
尽管财新之前的报道和国家海洋督察组首度开展海洋督察都瞄准了海南的围填海问题,但海南已经属于沿海各省份围填海造地规模最小的一个了。
《专报》称,《海域使用管理法》实施以来,2013年到2016年,全国填海造地总量41952公顷,海南填海造地总量2255公顷,仅占全国的5.3%。目前海南省自然岸线保有率在67%以上,为全国最高水平。
除了进行围填海督察,2017年6月7日,国家海洋局就《围填海工程用海生态建设方案编制技术规程(试行)》公开征求意见,以提高围填海工程生态门槛,规范围填海工程用海的生态建设内容。规程提出,海域使用论证过程中应充分考虑项目用海的生态影响,在海域使用论证报告书中编制形成生态建设方案专章。
2017年7月11日,国家海洋局副局长石青峰在第13个中国航海日论坛上进一步表示,要严守全国大陆自然岸线保有率不得低于35%的岸线。他说:
中国将实现围填海总量控制制度,一般性项目不再进行围填海。
这些新区项目,大多都已实施或规划实施填海,其中规划填海面积最大的是珠海横琴南部填海工程,共27.9平方公里,相当于大半个北京西城区。
最先实行严格围填海管控的是渤海地区。国家海洋局印发的《关于进一步加强渤海生态环境保护工作的意见》明确,暂停受理、审核渤海内围填海项目。“渤海是半封闭的海域,水交换最弱。”中国海洋大学海洋环境学院教授郭佩芳认为,渤海被辽宁、河北、山东和天津等省市环绕,过往围填海开发力度很大,严格的海域管控已经刻不容缓。
近十年来,环渤海三省一市年均批准填海造地约53平方公里,滨海湿地、滩涂等重要生态系统遭到占用破坏,开发压力超过生态承载能力,导致环渤海近海生态系统不同程度出现破坏退化。
2017年8月14日,海南省省长沈晓明主持召开省政府常务会议,对国家海洋督察组的督察工作进行安排部署,强调要以此次督察为契机,啃下一批以往未啃下的“硬骨头”。会议强调海南是海洋大省,受权管辖着全国三分之二的海域面积,生态环境是海南人民的“饭碗”,海洋是海南人民烧饭的“锅”,千万不要把“饭锅”砸了。
2017年9月22日,海南省发布省委七届二次全会通过的《关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》,决定宣布,除国家和省重大基础设施建设、重大民生项目和重点海域生态修复治理项目外,严禁围填海。
眼下的当务之急,魏翰扬认为,是国家应尽快设定近期和远期的填海上限,有更多的沿海省市拿出抑制填海冲动的魄力。即使对可用于填海的海域,也应该就现存生态价值良好的片区实行“生态一票否决”。“有些生态破坏是根本不可逆的,不管未来国家变得多么富强。”他说。
设计:冷斌
版面编辑:王喆 魏春元 郭悦萍(实习)
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